纵览中国 | 丁咚: 缅甸为什么能实行民主改革?

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  2012年8月20日,缅甸当局停止实行了近50年的出版物预审制度,出版审查由原来的先审后出版变更为先出版后送审。虽然缅甸政府继续保留对影视作品进行审查的权力,但仍被外界视为其持续推进改革的一个积极而重要的步骤,也是缅甸坚定迈向民主国家和进一步融入国际社会的明确信号。

  过去一年多来,缅甸名义上完成了2003年由时任总理钦纽提出的七步走民主路线图计划的最后三步,举行了多党制选举,解散了全国的各级军政府,成立了民选政府,小心翼翼地在政治、经济等领域开启了一揽子的民主改革。其中的重要措施包括在政治方面,释放了反对党“全国民主联盟”领导人昂山素季并与之展开对话,大赦政治犯,建立国家人权委员会,颁布赋予劳工组织工会和罢工,允许人民游行示威的法律,放松网络等媒体管制,以及废除出版审查制度等;在经济方面,深入开展市场经济制度改革,完善反腐败体制、实行浮动汇率制、制定鼓励外国投资法和税收改革等。

  除了大力实施改革之外,缅甸吴登盛政府还致力于推动全国和解进程,与掸族、克钦族和克伦族等11个地方武装展开和平谈判,2012年元月12日,与克伦民族联盟领导的克伦民族解放军签署停火协议,从而结束了克伦族反对派与联邦政府长达60多年的对峙与冲突;元月13日,登盛签发政令命令联邦军队除了自卫外不得向任何少数民族叛军发动攻势;年4月7日,总统登盛和缅甸境内最大的少数民族武装组织——克伦民族联盟的六名代表在内比都进行了历史性的首次会谈,会谈达成了包括逐步实现全国停火、制定与遵守停火规则、建立和平监督机制、计划重新安顿国内流离失所的人民等13点共识,并签署了和谈纪要。

  缅甸总统吴登盛2012年1月20日在接受《华盛顿邮报》采访时表示,缅甸改革“绝对不会走回头路”,“我们正处于迈向民主的正确道路上。正因为我们在正确的方向上,所以只能向前迈进。而且,我们也没有任何想要走回头路的意思”。1月30日,访问新加坡的吴登盛再次表示:“国际社会应该继续对我们追求目标的努力予以支持和鼓励,因为一个年轻的民主国家正在这个地球上出现”,……“我向你们保证,我将竭我所能,在缅甸建立一个健康的民主体制。”

  缅甸政府在民主改革进程中的积极进展令人鼓舞。缅甸反对派的标志性人物昂山素季重归政治舞台,率领全国民主联盟在2012年4月1日举行的议员补选中赢得45议席中的43个,其本人也当选联邦议会人民院议员,缅甸政坛开始形成真正有力量的反对党,对执政党形成较有效的制约。这一点对缅甸深化民主进程意义重大。

  2012年8月8日,在缅甸“8888民主运动”24周年之际,缅甸联邦政府首次批准和支持民众举行纪念活动。

  缅甸现政府在推进民主改革中采取的措施,受到了西方和东盟国家谨慎而热情的回应。美国国务卿希拉里和英国首相卡梅伦成为数十年来访缅的高级别西方领导人,包括他们在内的西方国家以及有关国际组织宣布放松并逐步解除对缅甸的制裁。日本政府免除了缅甸数十亿美元的债务并重新启动对缅低息贷款项目。东盟同意缅甸为2014年轮值主席国。

  缅甸政府的民主改革和民族和解进程促进了国内稳定,改善了投资环境,2011年为其带来了高达200亿美元的外国投资,重新激活了低迷不振的缅甸经济,为其恢复往日经济繁荣景象准备了条件,也成功吸引了数十万外国游客涌入缅甸旅游观光,2011年缅甸经济增长率创下了军政府执政以来的历史最高纪录。

  缅甸曾经是高度集权的军事独裁国家,军队最高领导人掌控了国家的一切权力,在过去五十年中主宰了缅甸的命运。这个国度跟中国类似,拥有悠久的文明史,特别是上千年的封建社会历史,相对广袤的领土(为全球四十强、东南亚国家中第二大国家),数量达6000余万的人口,以及多民族杂居、国内民族关系、区域关系错综复杂的现实环境,而且从近代以来多次与英帝国发生战争,并受到其长达60余年的殖民统治。

  更恶劣的情况是,在军政府统治下,一切权力归军方,缅甸政局从未消停过,民族独立运动持续不断,中央和地方矛盾尖锐,内部武装冲突频仍,经济持续下滑,将英殖民当局以来直到民选政府期间创造的经济繁荣成果折腾得荡然无存,使其坐拥丰富的自然资源和能源以及地理上优越的位置,却沦为世界上最不发达的国家之一,据2004年11月的统计数字,缅甸国民人均年生产总值仅356美元。

  按照一些人的理论,从历史、国情以及现实状况来看,缅甸只能走专制和独裁道路,否则只会导致经济崩溃,政局动荡,人民生活水深火热。但缅甸的民主改革所达成的初步成果表明,并将继续表明,只有坚定地实行包括经济上的充分市场化、政治上的彻底民主化,并积极向地方分权、扩大民族自治,通过对话方式积极推动民族和解在内的民主改革,才能改变缅甸军政府一元化统治下经济凋敝、民生困顿、政局混乱的局面,才是缅甸国家发展的正道。

  首先,我们要问一句,为什么在缅甸这样的国家会发生民主改革?正如上文所述,在某些人的眼里,缅甸肯定是最不能实施民主改革的国家。然而确定无疑的是,缅甸现政府确实是在根据西方国家的民主实践,积极并谨慎地推动民主改革,虽然目前来看是“有纪律性”的民主。

  缅甸的民主改革不是从天而降的,也绝不是统治者自觉自愿的结果。相反,它是在内外强大压力下,缅甸执政当局为了确保自身利益不受损害,权衡利弊,最终不得不选择的道路。最关键的是两个方面的原因。

  从内因上来说,缅甸奈温政权实行的社会主义和国有化政策日益显示行不通,经济大幅度倒退,终于在1987年被联合国确定进入世界最不发达国家行列,国家经济上的整体状况以及由此带来的民众生活困难,导致人民不满加深和扩大,在一些外在条件下,比如军政府领导人奈温突发奇想宣布更改钞票面额,规定农民以低于市价的价格出售农产品,引发了学生和农民的普遍不满,加上前将军昂基公开批评当局不进行经济改革使得国家经济成为国际笑柄。这些都成为触发1988年夏季前后缅甸声势浩大的民主运动的重要因素。

  这场历时半年之久、参与人数以百万计的民众自发抗议运动虽然最后由于军方武力镇压而以失败告终,但却深刻影响了缅甸此后的政治发展。一是最大程度地对缅甸民众进行了一场民主自由理念的普及运动,公民意识在这场运动后深入人心,为缅甸民主改革奠定了良好的民意基础。二是锻炼了反对派力量,扩大了昂山素季作为反对派灵魂人物的政治影响,促成了全国民主联盟的成立,并迅速发展成为全国最大的反对党,对军政府继续统治下有组织地开展政治活动创造了必要条件。三是直接促使执政当局开放党禁,承诺并进行多党制选举,扩大民主自由,推进经济市场化,并在1990年举行了全国大选,虽然军政府拒绝接受大选结果,但却无法从根本上逆转国家民主化的趋势,并从道义上丧失了其权威,损害了其合法性基础。2007年缅甸再次发生大规模民众抗议运动,但却无“8888民主运动”中民众惨烈的结局,概源于此。

  缅甸当代爆发的两次民众抗议浪潮,以及由此造成的政治后果,包括民众意识的觉醒以及有组织反抗运动的兴起,都对独裁的缅甸军政府形成巨大的压力和有力的牵制,从总体上和根本上推动了缅甸的民主化进程,也是加速缅甸军事当局转变、顺势而为承诺并主动开启民主改革的最大动因。

  从外因上来说,以美国为首的西方以及东盟对缅甸的外部督促和制裁行动,制约了缅甸军事当局在镇压民众和反对派中恣意妄为,加剧了其执政危机,对保护缅甸国内的民主元素,促进缅甸军事当局从谋求自身执政合法性和长期化,维护自身利益的角度推动民主改革,起到了重要的作用。

  但是,从缅甸军政府在前后两次民众抗议浪潮中采取坚决而血腥的镇压手段以及对反对派持续性的压制特别是长期对反对派领袖昂山素季进行政治迫害,限制其人身自由,尤其是从民主改革将会削弱军方在国家政治中的决定性作用,并必将迫使其放弃军事独裁,顶多主导缅甸政局而不可能说一不二来看,军方退居国家政治二线,积极实施民主路线图七步走计划,推动民主改革,肯定不是自觉自愿的,也注定是不彻底的,在未来发展中尚存在诸多变数,虽然世界民主化潮流不可阻挡,但在一定的历史阶段,仍然有出现反复和重大危机的可能性。

  最坏的情况是,缅甸军方将民主改革当作麻痹国内反对派,打破西方制裁和封锁,改善经济和民生状况,争取民心,以更有效地实现对国家的领导的权宜之计,无意也不会真诚地将国家政治交给文人政府,安守军人的本分。

  从历史上看,缅甸军方从未真正脱离过国家政治,从未放弃对国家政治的干预,它有时是在前台,有时是在幕后,有时穿着军装,有时又西装革履,但他们的军人本质以及其所从属的政治利益从未须臾改变。而民主改革的最终目标是由民选的文人政府负责国家政治,而军队仅负责防止外部侵略,保卫国家和平和人民安全,缅甸军方没有这样的传统,即甘愿承担其有限责任,而不觊觎国家权力。从另一方面来看,长期的独裁统治的结果是在军方以及其周围已经形成了一个一荣俱荣、一损俱损、利益攸关的利益集团,即使是军方有意全身而退,它所从属的利益集团愿不愿意放弃既得利益,也有待观察。

  事实上,为了有朝一日在多党制选举的情况下继续绝对驾驭国家权力,不给任何反对派以任何推翻自己的机会,缅甸军方早就未雨绸缪,做好了万全准备,特别是确保军方对首届民选政府的绝对控制,以为今后继续长期执掌国家权柄铺平道路,为此它运用自己所掌握的政治资源和国家机器做了以下几方面工作:一是在军方主导下制定民主政治的游戏规则,实行“有纪律性”的民主;在军方主导下制定新宪法,并动用行政资源使其在全民公投中以绝对优势通过,其中众所周知的条款是,各级议会军方占据25%非经选举的议员名额;军方强力人物脱下军装,摇身一变,成了文人政客,并自组“巩发党”,参与民主选举;为最大的反对党“全国民主联盟”及其领袖昂山素季设置选举障碍,使其无法参与首次议会选举,并在选举中对其他参选党搞小动作,保证了“巩发党”在首届议会席位中占据绝对优势,并在各级政府中位居要津,在继续完善民主体制下的政治游戏规则中发挥主要作用,以便为军方持续统治国家服务,一俟国家经济和民生改善,他们将掌握更多有利于选举中获胜的政治资源。从这个意义上言,缅甸目前的民主改革很不彻底,实际的利益集团内部妥协的产物,对反对派和普通民众来说,也很不对称。

  在这种情形下,军方幕后控制的执政者通过推动民主改革,发展经济,改善民生,提升了其在民众中的良好形象,同时又掌握了大量行政资源,即使实行多党制选举,反对派也并无多少优势。军方通过此举,将会缓和此前尖锐的社会矛盾,减轻统治危机,进可攻退可守,依然可能在国家政治生活中具有中流砥柱的意义。

  只有当军方决定真正退出国家政治,或者吴登盛总统从国家前途和命运的角度出发,从维护民主制度的稳定出发,利用其民选首任总统和政治上强的优势,或者反对派在今后数年中,与具有军方背景的现执政当局以及其幕后的利益集团展开积极的斗争和博弈,在内外因素的结合作用下,成功压制军方利益集团,通过民主方式,为国家建立强有力的政治权力架构,完善法律体系,保障文人政府对国家政治进行有效运作,并成功改革军队的现有体制,消除军队干政的体制和制度因素,将军方纳入文人政府的政治领导下,那么缅甸的民主改革才会推进得深入,才会结出胜利的果实。

  一方面,军方可能出于自身利益考虑,毁灭民主改革成果,另一方面,军方影响下的现执政当局正在推动的民主改革是当前缅甸摆脱困境,走向繁荣的根本途径。正因如此,所以吴登盛强调绝不走回头路。缅甸,同时也是吴登盛总统真正的挑战在于,如何取舍并处理好军方特殊利益与国家发展和民众利益的关系。

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