制度漏洞开始浮现 重庆地票:成长的烦恼

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幸福的故事,总是相似的。

   37岁的徐怀国是重庆大足县三驱镇村民,拥有一个三口之家。近日,他用宅基地复垦后获得的地票价款13万余元,抽签选上了城里的一套149平方米的房子。“条件比原来好多了。”徐高兴地说,这套房屋他并没出多少钱,都得益于地票。

   事实上,在重庆,与徐一样用地票买新房的村民数以百计,这便是重庆首创的地票交易制。

   在地票交易的收益分配上,重庆市政府多次强调,“大头给退地农民”,“让农民带着财产性收入有尊严地进城。”

   按照官方的解释,地票交易纯收入的85%要归农民,其余15%归集体享有。但《华夏时报》记者采访的情况却是,地票交易并没有官方允诺的那么完美,部分退地农民最大的抱怨就是“获得的补偿款远没达到规定的标准”。

  交易活跃

   在此轮城市化大浪潮中,重庆的城乡统筹模式显得别具一格。

   记者采访获悉,重庆农村土地交易所3年累计交易地票175亿元。重庆农村土地交易所副总裁王晓芹接受本报记者采访时表示,“这些钱,将主要用于农民社会保障和新农村建设等。”

   3年来,哪些单位买了地票?据重庆农村土地交易所统计,购买者包括土地储备机构、园区建设单位、民营企业、国有企业、自然人。截至目前,远郊地票使用量已达33%。

   就这样,重庆的地票交易实现了“以城带乡”的社会发展新目标。“农村宅基地,只要复垦,补偿的价格都一样。”西南政法大学副校长刘俊向记者表示,地票给农民带来直接的收入增加,给城市增加了更多的建设用地指标。

   “在重庆,地票制探索出一条解决城镇化建设中建设用地日益紧张的新路子,盘活了农村闲置和废弃的集体建设用地,得到一部分村民的拥护。”王晓芹说。

   重庆地票始于2008年。当年12月6日的拍卖会上,首张地票300亩指标由民营企业重庆玉豪龙公司以2560万元竞得,高出起拍价1280万元,增幅达100%。自此,重庆在全国首创了地票交易制度。

   本报记者从重庆农村土地交易所获悉,从2008年12月开始,重庆市地票交易的频率和规模逐年增多,2008年仅4宗,3年后的2011年,便有上百宗土地交易。

   那么,地票是如何在重庆农村土地交易所运作的?重庆市国土部门一位不愿透露姓名的人士告诉记者,重庆的操作模式较为正规,从申请,到做项目、做规划、工程监督,再到最后验收,形成了一个健全和完整的体系。

   同时,重庆地票交易的规模还在扩大。到2011年,交易地票5.29万亩,成交金额129.07亿元。

   根据重庆市公布的方案,户籍改革的资金很大一部分挂靠在土地上,包括农村转户农民的宅基地进入地票市场以后,通过地票置换,一部分收入用于户籍改革。

   重庆户籍改革制度总体思路是,政府是以户籍换土地,而农民的代价是以土地换户籍,地票则是二者的纽带。

   对此,重庆市政府也不得不承认,目前转户农民多数属于乡镇就地转户,这导致乡镇财政压力加大。国务院发展研究中心研究员刘守英说,这样的城市化有违改革本意,“真正的城市化应该是根据市场需求,农民自愿进行。”

  制度漏洞

   随着重庆地票交易制度的探索,存在的问题也开始浮出水面。

   完全自愿,言及农民退地进城时,重庆官方的表态始终如一。去年12月,重庆市市长黄奇帆更明确表示:“农民即便到了城里,这地还是他的,他愿意给兄弟姐妹用,愿意自己继续使用,或者愿意租赁给别人用,都是他自己的选择权。”

   但有些情形与官方表态不符。据报道,孔目村首批退出宅基地的村民屈胜芳说,“是村里强迫我退出的。”至于村里为什么要她腾退出宅基地,她说,只知道在搞新农村建设。

   这是个案吗?公开的数据似乎可以说明一切。就江津区而言,截至2010年底,在总共105472个转户人口中,仅有661人选择了退地,占比仅为0.6%;截至2011年11月底,重庆全市累计转户76.72万户、301.36万人,申请退出宅基地及附属设施用地3.04万户,占比也不到4%。

   就此推算,重庆全市322万转户人口,如果按4%的比例匡算,大约有12.9万人选择了自愿退地,退地复耕总面积应该在4.8万亩左右。但重庆国土局的数据则显示,至去年年底,已累计成交地票8.86万亩。“多余出来的地票指标,是从何而来的不得而知。”外界对此质疑声不断。

   北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心近日撰文指出,目前重庆地票制度中,政府寻租空间大,对农民的权益保护不力。不少专家对重庆地票的评价称,地票交易作为一项制度创新无可非议,但这些地票真实的形成情况缺乏透明度。

   记者采访也发现,重庆地票交易背后的收益分配并不明晰。

   记者查阅江津区的规定:宅基地补助,一是按照6000元/亩的标准给予农户构、附着物补偿;二是按照6600元/亩的标准向集体经济组织支付所有权人收益。自愿放弃宅基地使用权的,给予一次住房补贴3万元。但部分村民向媒体提供的则是,6000元一亩的复垦费,村民没有得到;6000元搬迁费减少到了4000元。

   其因何在?记者获悉,85%的收益要归农民,所指乃刨出各项成本后的纯收益。事实上,这期间包括交易费、复垦费用、农村集体经济组织补偿等,还包括退地工作经费、建筑物拆除工程费、土地平整工程费、农田水利和田间道路工程费;其他费用则有前期工作费、竣工验收费、工程监理费、业主管理费等等。

   重庆2010年出台的文件严令:地票收入必须全部反哺三农,其中85%归农民个人,15%归村集体。但具体操作中市政府保存多少,区县政府下设的公司扣除多少,村集体截流多少,目前仍处于灰色地带。如此一来,农户自然有些怨声载道了。

   何况,在地票交易中,卖方是政府成立的土地整理中心,大买家基本上是政府控制的重庆“八大投”,交易由政府一手主导。在整个交易过程中,农民基本置身事外,自然引发质疑不断。

   数据显示,至2011年底,重庆市农村土地交易所累计成交地票8.86万亩,成交价款175.38亿元。如此巨量的交易,买家则频频出现重庆“八大投”的身影。重庆地票制度设计者陈悦就曾公开表示,地票纯粹就是为“八大投”量身定做的,农民退地收益没有完全得到兑现。

   记者就此问题求证国土部门,对方不发表任何观点。外界更大的质疑之声是,重庆借户改之机行圈地之实,城市化往往是以农民进城和农民失去土地为代价的。

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