中国应对欧洲航空碳税的对策思路

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尽管遭到全球43个国家和众多国际组织的反对和质疑, 12月21日最高司法机构欧洲法院一纸裁定,表明欧盟将于明年1月1日起将航空业纳入ETS(欧盟碳排放交易体系),正式开征国际航空碳排放费(“航空碳税”)即将成为事实。届时,全球超过2000多家航空公司在欧洲机场起降的航班都必须为超过免费配额的碳排放支付费用。

  一、欧洲征收“航空碳税”主要从自身利益和增加全球话语权两方面考虑

  针对种种质疑和反对,欧盟给出征收航空碳税之举的立论基础貌似“崇高”和“必要”:减少碳排放及其他温室气体和污染气体的排放,对抗全球气候变暖。因为有分析表明,从1990-2003年,欧盟地区航空业的废气排放量增长73%,2012 年预计将增长到150%,增幅远远高于其他行业。征收“航空碳税”能够使航空业降低污染,配合其他行业的温室气体减排成果。但实际上,纵览欧盟相关政策法规与当前其经济运行全局,不难发现欧盟有着自身的利益算盘:

  第一,增加自身经济收入,并将之作为欧洲发展低碳产业和应对主权债务危机的主要策略。协议规定,碳排放配额中的15%将由航空公司通过拍卖的方式获取,拍卖的收入归欧盟所有。而且随着时间推移,这一自费的比例将逐步升高,碳排放配额的拍卖水平和价格也将会越来越高。这对欧盟来说实际是一笔有利可图的生意。据国际航协初步测算,2012年初始征收碳排放税成本为9亿欧元,2020年将上涨到28亿欧元。这项预测是基于2012年碳排放配额价格为每吨13欧元,2020年将上涨到20欧元。

  第二,欧盟通过实施这种碳税制度指在提高贸易壁垒,想在国际贸易方面拥有新的制衡手段,从而增加其全球话语权。由于近年来欧债危机持续发酵,欧盟经济复苏乏力,欧洲在国际经济政治格局中所占份额下降。根据IMF4月号《世界经济展望》提供的数据,在去年全球实际国内生产总值中所占份额,整个欧元区不过14.6%,而中国一国已占13.6%,几乎与整个欧元区相当。由于欧洲在世界经济中份额下滑的颓势还难以扭转。所以在近年的国际货币基金组织、世界银行份额和投票权改革中,美国牺牲了欧洲的份额和投票权来满足新兴市场的要求。因此,欧盟一直在努力利用环保争夺并加大其在世界政治、经济领域中的话语权。所以,欧盟强制推行欧盟航空排放交易体系,不仅为保护欧盟航空业竞争力,更是为显示其在国际政策、市场机制和国际气候变化谈判中的领导权,将区域性温室气体减排方案扩展到全球。如果欧盟“航空排放交易体系”方案顺利实施,将会为欧盟未来在钢铁、电力、水泥等其他行业中推广实施全球性行业减排方案铺平道路。

  二、我国航空业将遭受不少的损失,其他相关行业也会受牵连

  近年来,我国民航业快速发展,过去10年内航空旅客周转量保持年均15.3%的增速,约为同期世界航空运输增速的3倍。据预测,未来20年我国航空客运周转量年均增长率为8.1%。其中,欧洲是我国航空市场的主要国际客源地,我国航空公司通往欧洲的航线正处于增长期。目前仅国航一家航空公司每周单向航班量就达到70-80班。快速发展的中国航空运输业将为中国往返欧盟的航班大量付费购买碳排放指标。据统计,我国共有33家航空公司在征收名单之内,据初步测算,开征第一年,进出欧盟的中国航空公司将因此增加总成本8亿人民币,并且这一数字会逐年递增至2020年的30亿,此间9年累计支出约176亿元。

  这一突如其来的“过路费”不仅转移到往返欧盟各国的乘客身上,还会转移到其他国际航线甚至国内航线的乘客身上,机票价格提高的压力会随之加大,交通运输成本的增加最终会转移到民众身上,从而导致我国航空运输成本的增加和航空业全球竞争力的下降。而且,欧盟航空碳税的征收将对民航业之外的燃油业和国际旅游业产生较大冲击,甚至还可能沿着产业链条将增加的成本转移到货物贸易领域。国内部分商贸领域的企业将需要承担更多的成本费用,这样会使企业的利润空间进一步收窄,国际生存压力加大。更为严重的是,欧盟在航空业开征碳排放税,开启了未来其在各个高碳排放领域征收碳税的先例。接下来欧盟必然会为建立碳排放交易市场制定和派生出一系列新的规则和制度,从而严重冲击我国相关的碳排放行业和企业。

  三、我国必须采取积极的应对措施

  由于目前欧盟在低碳技术领域占据世界领先地位,在该领域欧盟倡导和制定的任何规则,均有可能成为全球规则,这些规则可能会对我国利用低碳技术和发展绿色经济设置各种“非关税壁垒”,构成新的低碳贸易保护。因此,针对此次航空碳税,我国政府应引起重视,进行深入调研,尽快出台具有针对性的相关法规与政策建议,积极应对:

  1、对外要“合纵连横”,加强与美国、加拿大等反对此法案的国家以及国际航空运输协会等国际机构的沟通协调,提高自身对此表示“反对”的声音力度。

  目前,已有43个国家表示反对,美国航空运输协会、多个美国航空公司、国际航协以及加拿大航空委员会也已联合起诉欧盟碳排放交易体系,这说明此法例本身存在诸多漏洞和不合理之处:第一,飞经欧盟的飞机并非全程都在欧盟范围内飞行,可能飞经多国,但欧盟却要对其征收全程的费用,其他国家却分文未得,而且这些征收的费用不会直接用于全球节能减排,而是最终归欧盟所有和支配,不仅收费分配制度十分不合理,还违反了《国际民用航空公约》中规定的“每一个国家对其领域之上的空域具有完全的和排他的主权”。欧盟单方面将国际航空纳入“航空排放交易体系”并采取单边行动,违背了国际民航组织的基本立场,严重侵犯了别国主权。第二,欧盟航空排放交易体系在碳排放配额分配方法、配额总量的设置以及作为分配基准的监测数据确定等方面也存在致命缺陷。而且没有对航空技术和基础截然不同的发达国家和发展中国家进行区分,有悖于《联合国气候变化框架公约》所确立的“共同但有区别的责任”原则,将极大地约束和限制像我国这样的航空业正处于成长期的发展中国家航空业发展。第三,尽管欧盟此举与《建立世界贸易组织的马拉喀什议定书》序言所主张的保护环境相一致,但由于这种规则缺乏合理性,实际上构成了一种针对服务贸易的障碍和歧视性的待遇,因此不符合世界贸易组织的有关规则和精神。

  正是由于这些漏洞和不合理之处,国际航协认为,虽然欧洲法院的裁定结果给予欧盟碳排放交易体系法律支持,然而由于在全球范围内遭到多个国家的反对,欧盟碳排放交易体系能否顺利实施,仍取决于非欧盟国家是否能从法律和政治上接受这一体系。所以,我国应借此机会,加强与美国、加拿大等反对此法案的国家以及国际航空运输协会等国际机构的沟通协调,将本国的利益和他们绑在一起,和他们联合起来采取行动反对欧方强行实施单方面立法的做法。例如参与他国和国际航协对欧盟的诉讼,联络发展中国家采取更多的联合行动,在国际民航组织的协调机制下,借此达成一个公平、公正、合理的全球解决方案,而不是欧盟单边碳排放交易机制。

  2、对待主事方欧盟要“恩威并重”,“施压”和“谈判”两种策略同时进行。首先,要向欧盟明确表示对此举强烈反对的态度。为了达到更好的效果,反对的声音可以再大些、再集中些,例如所有公司和相关组织联系起来表示反对;反对的理由再充足些、再有特色些,例如除利用国际上一切有利的可以利用的宪章、公约、制度、规定和协议外,还可以着重强调我国作为发展中国家的特殊地位,或者强调中欧之间特殊的经贸合作关系;反对层级可以再高一些,措施可以再多一些和实际些,例如提升表示反对的政府部门,除发表反对声明宣言、致信外,可以由我国单独组织有关航空公司或协会起诉、施压、谈判等。另外,我国航空运输企业还可以发挥航空贸易市场上的买方力量,减少对欧盟生产的购买器材购买数量,对欧盟施加压力,迫使其推迟、修改甚至废除此规定。一旦欧盟态度强硬,我国可以采取相应反制措施,反征欧盟飞往我国的欧盟成员国的航空公司。

  其次,在进行施压的同时,还要协调行业管理机构、行业协会以及航空公司等,与欧盟进行谈判和磋商,就具体操作细节和技术问题与欧盟进行沟通,通过种种渠道要求介入到有关航空碳排放及配额分配的规则制定过程中去,与欧盟就配额分配的非歧视性、透明度、审查监督等原则问题进行讨论;在可免费获得的碳排放量中争取到尽量多的配额等等。

  3、对内要“强身健体”,大力发展绿色民航,增强我国民航业主动应对节能减排挑战的能力。首先,民航业要在保障安全的前提下,认真贯彻执行关于促进民航发展方式转变,积极建设绿色民航、做好节能减排工作的部署,认真进行技术升级改造,更新更换设备,淘汰碳排放高的老机型,加大民航技术创新,利用先进节油技术降低各环节能源消耗;机场建设和运营要积极采取新材料、新能源和节能新技术,机场和空管要切实提高运行管理效率,从空管航路的规划、终端区进离港程序的优化、地面维护用能的监控等多个方面来实现地面和空中节能减排目标。其次,以应对欧盟征收航空碳税为契机,进一步加大领导协调力度,加速发展我国生物航空燃料产业。例如在生物航空燃料领域做好规划、颁布标准、支持立项、推动加强研发生产力量,协调各地原料基地建设、加大技术研发支持和政策补贴力度等。再次,尽早建立我国自己统一的碳排放交易市场,提升碳交易规模,以此对冲掉飞往欧洲的碳排放额度。

{lang: ‘zh-CN’}

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